Agresja Rosji na Ukrainę – jak skutecznie dochodzić reparacji od Rosji

Jan Barcz

Profesor prawa międzynarodowego

Akademia Leona Koźmińskiego 

Team Europe, Konferencja Ambasadorów RP                        

      Po brutalnej agresji Rosji na Ukrainę trwają nie tylko postępowania w związku z popełnionym przez Rosję aktem agresji oraz popełnianymi przez wojska rosyjskie zbrodniami wojennymi, zbrodniami przeciwko ludzkości oraz – na co wskazuje coraz więcej dowodów – zbrodni ludobójstwa. Słusznie zarazem, zarówno ze strony Ukrainy jak i w debacie międzynarodowej oraz dyskusji ekspertów podnoszony jest problem reparacji od Rosji z tytułu popełnionych zbrodni i powstałych w ich wyniku zniszczeń i krzywd^[1]. 

     W prowadzonej obecnie dyskusji przeważa jednoznacznie pogląd, że  skuteczne dochodzenie reparacji przez Ukrainę bezpośrednio w toku negocjacji z Rosją i ich uregulowanie w bilateralnym „dealu pokojowym”  jest mało realistyczne. Nawet bowiem jeśli wojska rosyjskie zostaną wyparte z obszarów ukraińskich zajętych po 24 lutego 2022 r. (czy również z Krymu i samozwańczych republik), nie będzie to oznaczało kapitulacji Rosji, nie mówiąc już o jej bezwarunkowej kapitulacji. Zaakceptowanie przez Rosję ukraińskich roszczeń reparacyjnych byłoby tożsame z przyznaniem się do popełnienia agresji oraz innych zbrodni międzynarodowych, czego reżim Putina nie uczyni. Byłoby to możliwe chyba jedynie wówczas, gdyby w Rosji doszło do przewrotu politycznego, w następstwie którego władzę objęłyby siły demokratyczne, które uznałyby bezprawność najazdu na Ukrainę i zobowiązały się do wypłacenia reparacji. Scenariusz taki pozostaje jednak w sferze spekulacji.

     Przeważa natomiast jednoznacznie ocena, że skuteczne dochodzenie dla Ukrainy roszczeń reparacyjnych od Rosji możliwe jest przede wszystkim w „formule międzynarodowej” – ze środków rosyjskich, które znalazły się „pod kontrolą” innych państw: chodzi o rezerwy rosyjskiego banku centralnego oraz o mienie oligarchów rosyjskich. W grę wchodzą sumy niebagatelne: szacuje się, że poza granicami Rosji znalazło się na początku 2022 r. około 640 mld $. (w siedmiu państwach, które przystąpiły do sankcji wobec Rosji – we Francji 71,4, w Japonii 58,5, w Niemczech 55,6, w Zjednoczonym Królestwie 29,3, w USA 38,6, w Austrii 17,7, w Kanadzie 16,4^[2]). Z tych sum do 350 mld $ może być „łatwo dostępnych”^[3] (do tej pory zamrożono około 300 mld $), lokalizacja natomiast pozostałych nie jest znana (miejsce ich ukrycia jest obecnie ustalane)^[4]. Szacunki wartości mienia rosyjskich oligarchów znajdującego się poza granicami Rosji sięgają około 350 mld $, z czego do tej pory zamrożono ponad 30 mld $^[5]. Konfiskata tych środków i przeznaczenie ich na poczet reparacji dla Ukrainy wywołuje jednak szereg istotnych problemów prawnych, zarówno w świetle prawa międzynarodowego jak i w świetle prawa krajowego poszczególnych państw^[6].

     Jak więc mógłby wyglądać scenariusz skutecznego dochodzenia od Rosji reparacyjnych roszczeń Ukrainy?

     1) Jak wspomniano, z dużym prawdopodobieństwem zakładać, że Rosja Putina nie zgodzi się dobrowolnie na żadne formy wypłaty reparacji dla Ukrainy, bowiem oznaczałoby to przyznanie się do popełnienia aktu agresji oraz innych zbrodni międzynarodowych. Nie ma więc raczej szansy na „uzgodnienie” z Rosją wypłaty reparacji w jakimś rodzaju bilateralnego „dealu pokojowego”, kończącego wojnę. Natomiast w toku negocjowania bilateralnego „dealu pokojowego” Ukraina powinna szczególnie zważać na to, aby nie zgodzić się na żadne klauzule, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby jej roszczenia reparacyjne (czy to w relacjach bilateralnych, czy to dochodzone w formule międzynarodowej).

     2) Szczególnie istotne jest skrupulatne dokumentowanie popełnianych przez wojska rosyjskie zbrodni międzynarodowych oraz wyrządzonych w ich następstwie szkód i krzywd. Równie istotne jest rzetelne przeprowadzenie postępowań w sprawie popełnionych zbrodni wojennych,  zbrodni przeciwko ludzkości i zbrodni ludobójstwa przed ukraińskimi sądami krajowymi^[7], przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym (MTK), przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości (MTS), przed Międzynarodowym Trybunałem Praw Człowieka (ETPCz)^[8] oraz – ewentualnie – przed sądami krajowymi innych państw. Ze względu na  trudności w przeprowadzeniu postępowania przed MTK w sprawie popełnionego przez Rosję aktu agresji (ukarania z tego tytułu polityków i urzędników rosyjskich) być może warto rozważyć powołanie specjalnego sądu międzynarodowego (Norymberga II)^[9]. Potwierdzenie popełnienia powyższych zbrodni międzynarodowych przez Rosję oraz jej wojska ma istotne znaczenie, bowiem stanowi tytuł prawny dla ukraińskich roszczeń reparacyjnych oraz konfiskaty mienia państwa rosyjskiego oraz jego obywateli (oligarchów) na rzecz zaspokojenia tych roszczeń.

     4) W „formule międzynarodowej” wchodzą w grę dwa realistyczne scenariusze zaspokojenia (przynajmniej w części) ukraińskich roszczeń reparacyjnych.

• Najbardziej realistycznym scenariuszem zaspokojenia przynajmniej części roszczeń reparacyjnych byłaby konfiskata zamrożonych rezerw rosyjskiego banku centralnego oraz mienia oligarchów rosyjskich powiązanych z reżimem Putina, a więc mienia znajdującego się poza granicami Rosji, w znaczącej części w państwach i międzynarodowych instytucjach finansowych, które przyłączyły się do sankcji wobec Rosji^[10].

• Drugim realistycznym scenariuszem byłoby uwarunkowanie stopniowego znoszenia sankcji wobec Rosji w zamian za przekazywanie na rzecz reparacji (wzorem kazusu związanego z najazdem Iraku na Kuweit w 1990 r.)^[11] środków z opodatkowania dochodów Rosji z tytułu eksportu ropy naftowej (i gazu). Mogłoby to być nawet pod pewnymi warunkami dla Rosji relatywnie korzystne, biorąc pod uwagę rabat jaki Rosja musi uwzględniać sprzedając obecne ropę i gaz ze względu na nałożenie sankcji  z powodu dokonania agresji na Ukrainę^[12].

     5) Konfiskata zamrożonych rezerw rosyjskiego banku centralnego, a zwłaszcza własności rosyjskich oligarchów, stwarza – jak wspomniano – szereg istotnych problemów prawnych. Są one związane z tym, że mienie państwowe chronione jest co do zasady  gwarantowanym prawem międzynarodowym immunitetem państwa,  a własność prywatna gwarancjami, stosownie do których w wyjątkowych wypadkach można co prawda przeprowadzić wywłaszczenie, ale za stosownym odszkodowaniem. W przypadku zaś przeprowadzenia konfiskaty, dysponentem ta pozyskanych środków będzie państwo, w którym konfiskaty dokonano. Tak więc skuteczne zaspokojenie ukraińskich roszczeń reparacyjnych w „formule międzynarodowej” wymagać będzie  rozwiązania dwóch zasadniczych problemów:

• po pierwsze – sprecyzowania podstawy prawnej konfiskaty rosyjskiego majątku państwowego oraz majątku oligarchów rosyjskich;

• po drugie – ustanowienia mechanizmu przekazania tak pozyskanych środków Ukrainie na rzecz zaspokojenie jej roszczeń reparacyjnych.

    6) Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie – podstawy prawnej konfiskaty rezerw rosyjskiego banku centralnego oraz mienia oligarchów rosyjskich powiązanych z reżimem Putina, to – jak wspomniano – mienie państwowe chronione jest w świetle prawa międzynarodowego immunitetem państwa, a własność prywatna wskazanymi wyżej gwarancjami. Z drugiej jednak strony istnieje również niekwestionowana  norma prawa międzynarodowego (począwszy od konwencji haskich z 1907, potwierdzona w orzecznictwie MTS), stosownie do której państwo odpowiada materialnie za wyrządzone drugiemu państwu szkody wynikające z naruszenia prawa międzynarodowego. Dotyczy to również reparacji. W punkcie IX (podpunkty 15 i 16) Basic Principles and Guidelines wskazuje się, że państwo naruszające w sposób rażący normy prawa międzynarodowego powinno wypłacić reparacje państwu i osobom będącym ofiarą takich naruszeń w zakresie proporcjonalnym do wagi naruszenia. Jeśli natomiast nie może lub nie chce wypłacić reparacji stosowny „program” powinien zostać ustanowiony przez państwa (formuła międzynarodowa)^[13].

       7) Praktyka międzynarodowa związana z realizacją reparacji wskazuje na to, że ta ogólna norma prawa międzynarodowego wymaga sprecyzowania w każdym konkretnym przypadku:  zarówno na szczeblu prawa międzynarodowego (zwłaszcza jeśli państwo popełniające zbrodnie międzynarodowe nie zamierza wypłacać ofiarom reparacji), jak i na płaszczyźnie prawa krajowego (zwłaszcza jeśli w grę wchodzi konfiskata mienia takiego państwa i jego podmiotów prywatnych). Jest to niezbędne, że względu na skalę problemów prawnych związanych z takimi konfiskatami (na co wskazuje praktyka państw, w których istnieją stosowne regulacje krajowe i które podobnych konfiskat dokonały).

      8) W świetle powyższych uwarunkowań zasadnicze elementy „międzynarodowej formuły”  zaspokojenia roszczeń reparacyjnych Ukrainy wobec Rosji byłyby następujące:

• państwa, w tym przede wszystkim państwa w których Rosja ulokowała swoje zasoby i w których znajdują się zasoby rosyjskich oligarchów, powinny zawrzeć umowę międzynarodową;

• w umowie tej powinien być zawarty obowiązek zamrożenia i skonfiskowania rezerw rosyjskiego banku centralnego oraz obywateli rosyjskich (oligarchów);

• zwłaszcza w odniesieniu do drugiego przypadku należałoby sprecyzować warunki konfiskaty (zwłaszcza „łącznik” powiązania z reżimem Putina) i drogę sądową chroniącą prawa wchodzących w grę osób prywatnych;

• ponieważ konfiskata przebiega na podstawie prawa krajowego poszczególnych państw, umowa powinna tym samym precyzować obowiązek przeprowadzenia takiej konfiskaty (stanowić podstawę prawną dla ustanowienia stosownych regulacji prawa krajowego względnie stosownej interpretacji już istniejących regulacji prawa krajowego);

• formalnie rzecz biorąc państwo dokonujące konfiskaty rezerw rosyjskiego banku centralnego oraz mienia rosyjskich oligarchów byłoby dysponentem pochodzących stąd środków; z tego względu w umowie międzynarodowej należałoby również uregulować wspólny mechanizm przekazywania środków Ukrainie i indywidualnym ofiarom rosyjskich zbrodni.

     W tym kierunku idą zapowiadane propozycje Komisji Europejskiej^[14], nakierowane na ustanowienia podstawy prawnej (w prawie UE) dla przeprowadzenia konfiskaty zamrożonego mienia rosyjskiego. Propozycja zakłada uchwalenie (na podstawie art. 83 TFUE) aktu unijnego prawa pochodnego (dyrektywy), nakazującej harmonizację prawa krajowego państw członkowskich UE w taki sposób, aby umożliwić konfiskatę mienia rosyjskiego. 

     9) Jeśli chodzi o drugie zagadnienie – ustanowienia wspólnego mechanizmu przekazywania środków Ukrainie na rzecz zaspakajanie jej roszczeń reparacyjnych, to mechanizm taki – jak wspomniano wyżej –  powinien również  zostać określony w  umowie międzynarodowej. Jego zasadnicze elementy mogłyby być następujące:

• ustanowienie Funduszu reparacyjnego na rzecz Ukrainy (międzynarodowej instytucji finansowej);

• Fundusz powinien obejmować dwa główne obszary roszczeń: roszczenia państwowe Ukrainy i roszczenia ofiar indywidualnych;

• powinien to być Fundusz formalnie wyodrębniony w stosunku do powstającego funduszu pomocowego dla Ukrainy (tzw. Planu Marshalla Bis, składającego się głównie z donacji poszczególnych państw); jest to niezmiernie istotne, bowiem podstawa prawna  konfiskaty odwołuje się do zaspakajania roszczeń reparacyjnych Ukrainy, będących konsekwencją popełnionych przez Rosję zbrodni międzynarodowych;  pożądane byłoby natomiast, aby oba fundusze zarządzane były w ramach jednej międzynarodowej instytucji finansowej;

• „gospodarzem” obu funduszy mogłaby być Unia Europejska (w ścisłej współpracy z G7) – dysponuje ona bowiem odpowiednią infrastrukturą i doświadczeniem: rozważać można zwłaszcza wykorzystanie Europejskiego Mechanizmu Stabilności (którego głównym zadaniem jest wspieranie państw strefy euro w przypadku wystąpienia problemów finansowych i który realizował programy pomocowe dla Grecji) lub Komisji Europejskiej (mającej doświadczenie w rozdzielaniu funduszy unijnych między państwa członkowskie UE);

• jest to tym istotniejsze, że przekazywanie środków (z obu funduszy) na rzecz państwa ukraińskiego powinno kierować się zasadą warunkowości, tj. środki powinny służyć odbudowie ustroju i gospodarki Ukrainy  zgodnie ze standardami Unii Europejskiej (przestrzeganie wartości Unii, na czele z zasadą praworządności) i budowanie gospodarki rynkowej^[15]; w tym kontekście należy również rozpatrywać znaczenie nadania Ukrainie statusu państwa kandydującego do członkostwa w UE^[16];

• jeśli chodzi o wypłatę odszkodowań dla ofiar indywidualnych, to wykorzystać można doświadczenia związane z wypłatami świadczeń przez Niemcy dla ofiar zbrodni nazistowskich; po roku 1991 r. ustanowiono w szeregu państw (m.in. na Ukrainie) fundacje, które takie świadczenia rozdzielały; również w tym przypadku dobrym rozwiązaniem byłoby przekazanie stosownych środków przez Fundusz reparacyjny fundacji krajowej w Ukrainie, która zajmowałaby się wypłatą świadczeń (przy czym w porozumieniu między Funduszem a fundacją należałoby sprecyzować kryteria przyznawania świadczeń).

      10) W przypadku realizacji scenariusza „kuwejckiego” również niezbędne byłoby zawarcie stosownej umowy międzynarodowej między państwami, które nałożyły na Rosję sankcje, uwzględniając przy tym zwłaszcza państwa, które importują ropę i gas od Rosji.

***

     Skuteczne dochodzenie reparacji od Rosji z tytułu agresji na Ukrainę i popełnionych innych zbrodni międzynarodowych będzie przede wszystkim kompleksowym przedsięwzięciem międzynarodowym z udział państw, które nałożyły na Rosję sankcje, z udziałem organizacji międzynarodowych i międzynarodowych instytucji finansowych. Warunkiem niezbędnym realizacji takiego przedsięwzięcia jest kompleksowe i koherentne działanie społeczności międzynarodowej. Wobec brutalnej agresji Rosji na Ukrainę i popełniania przez wojska rosyjskie zbrodni międzynarodowych jest to wielkie i skomplikowane wyzwanie, zasadniczy sprawdzian wiarygodności i skuteczności. Dotychczasowa reakcja społeczności międzynarodowej może skłaniać do optymizmu, choć na skalę wyzwań wskazują kontrowersje związane z nakładaniem na Rosją zaawansowanych sankcji.  Bardzo poważnym sprawdzianem będzie uchwalenie na szczeblu Unii Europejskiej aktu prawnego, umożliwiającego i  zobowiązującego do przeprowadzenia konfiskaty mienia rosyjskiego, tym bardziej że znacząca część tego mienia znajduje się  w takich państwach członkowskich UE jak Francja, Niemcy i Austria.

---

^[1] Artykuł nawiązuje do mojego wystąpienia podczas konferencji – Reparacje od Rosji z tytułu agresji na Ukrainę i popełnionych zbrodni międzynarodowych. Stan dyskusji,  która odbyła się 11 maja 2022 r. Link do nagrania:https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/21911 (dostęp: 17.05.2022 r.).

^[2] W Chinach znajduje się 80,8 mld $, w pozostałych państwach 62,6, w międzynarodowych instytucjach finansowych 29,3.  P. Tamma, Payback time: The West studies how to make Russia foot the war bill, POLITICO, April 12, 2022. https://www.politico.eu/article/payback-time-west-make-russia-pay-war-ukraine-bill/ (dostęp: 16.05.2022 r.).

 

^[3] Zob. G. Deuber, Wirtschaftliche Aufarbeitung der Ukraine-Invasion und Reparationen. Russland-Analysen. Nr. 418/11.04.2022. Länder-Analysen. www.leander-analysen.de/russland (dostęp. 8.05.2022 r.); L. Blank, War Reparations for Ukraine: Key Issues, Just Security, May 2, 2022.  https://www.justsecurity.org/81341/war-reparations-for-ukraine-key-issues/(dostęp: 16.05.2022 r.).

^[4] M. Frühauf, K. Gelinsky, W.  Mussler, Ukraine in Trümmern: Können russische Devisenreserven den Wiederaufbau finanzieren? (11.05.2022).

https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/russlands-devisenreserven-fuer-den-wiederaufbau-der-ukraine-18020586.html  (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[5] P. Tamma, H. von der Burchard, Brussels plans to help EU countries confiscate assets frozen by sanctions, POLITICO, Mai 11, 2022.

https://www.politico.eu/article/commission-to-make-sanctions-evasion-an-eu-crime/?utm_source=POLITICO.EU&utm_campaign=5165f47134-EMAIL_CAMPAIGN_2022_05_12_03_56&utm_medium=email&utm_term=0_10959edeb5-5165f47134-188946193  (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[6] L. Blank, War Reparations for Ukraine: Key Issues, Just Security, May 2, 2022.  https://www.justsecurity.org/81341/war-reparations-for-ukraine-key-issues/ (dostęp: 16.05.2022 r.).

P. Stephan, Giving Russian Assets to Ukraine—Freezing Is Not Seizing, LAWFARE, April 26, 2022.  www.lawfareblog.com/giving-russian-assets-ukraine-freezing-not-seizing

(dostęp: 5.0.5.2022 r.).

^[7] Ukraine begins first war crimes trial of Russian soldier. Published 14.05.2022.

www.bbc.com/news/world-europe-61441907 (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[8] Zob. J. Kranz, Ukraina ma dobre karty w sporze z Rosją przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości. Zarządzenie Trybunału z 16 marca 2022 r. w sprawie środków tymczasowych, Monitor Konstytucyjny, 18.03.2022  r.https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/21401 (dostęp: 17.06.2022 r.).

^[9] Zob. wniosek ekspertów międzynarodowego prawa karnego i prawa humanitarnego: DECLARATION ON A SPECIAL TRIBUNAL FOR THE PUNISHMENT OF THE CRIME OF AGGRESSION AGAINST UKRAINE. March 4, 2022.

https://justice-for-ukraine.com/wp-content/uploads/2022/03/Combined-Statement-and-Declaration-English.pdf  (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[10] R. E. Litan, Russia can be made to pay for Ukraine damage now,  March 17, 2022.

https://www.brookings.edu/opinions/russia-can-be-made-to-pay-for-ukraine-damage-now/ (dostęp: 6.05.2022 r.).

^[11] P. Tamma, Payback time: The West studies how to make Russia foot the war bill, POLITICO, April 12, 2022. https://www.politico.eu/article/payback-time-west-make-russia-pay-war-ukraine-bill/ (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[12] Tamże.

^[13] Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law. Resolution adopted by the General Assembly on 16 December 2005. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/496/42/PDF/N0549642.pdf?OpenElement (dostęp: 16.05.2022 r.).

^[14] P. Tamma, H. von der Burchard, Brussels plans to help EU countries confiscate assets frozen by sanctions … .

^[15] Ukraina należy do Europy! Wezwanie do stworzenia kompleksowego, konkretnego

i efektywnego planu włączenia Ukrainy do Unii Europejskiej. Stanowisko Konferencji Ambasadorów RP z dnia 8 marca 2022 r. https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/21254 (dostęp: 17.05.2022 r.).

^[16] J. Barcz, Ukraina należy do Europy! Status państwa kandydującego do członkostwa w Unii Europejskiej dla Ukrainy wobec agresji Rosji?, Europejski Przegląd Sądowy 2022, nr 4, s. 4 i nast.

 

Reklama