– W spółkach z udziałem państwa pojawia się enigmatyczny i wieloznaczny „interes Skarbu Państwa” – zwraca uwagę prof. Paweł Wojciechowski, przewodniczący rady Instytutu Finansów Publicznych.
- – Chcemy być świętsi od papieża i wspólnotowe przepisy obrastają w dodatkowe przepisy, zakazy i nakazy. Nasza administracja ciągle się Unii uczy… Od 20 lat! – zauważa prof. Paweł Wojciechowski, przewodniczący rady Instytutu Finansów Publicznych.
- Paradygmat, jak mówi nasz rozmówca, ewoluuje: od liberalnego, bazującego na przekonaniu o pozytywnym działaniu niewidzialnej ręki rynku, do oczekiwania większego interwencjonizmu państwa, który ma też dokonywać korekt mechanizmów rynkowych.
- Do głównych problemów – podkreśla prof. Paweł Wojciechowski – należy pozorowany dialog między biznesem i władzą. Standardy są na papierze, jeśli władza ich nie respektuje.
- – Chcemy półrocznego vacatio legis na ustawy podatkowe, ale zarazem i tego, by je przyspieszyć… Szybko czy wolno? Na pewno: mądrze – zaznacza prof. Paweł Wojciechowski, który będzie gościem i uczestnikiem dyskusji XVI Europejskiego Kongresu Gospodarczego.
- O roli państwa w gospodarce, prawie i regulacjach będziemy dyskutować podczas Europejskiego Kongresu Gospodarczego, który już 7-9 maja odbędzie się w Katowicach. Trwa rejestracja na to wydarzenie.
Mimo ambitnych, choć postulatywnych i mało realnych dokumentów programowych, zarządzanie polską gospodarką w ostatnich latach nie miało charakteru strategicznego; były to udzielne księstwa nadzorowane przez poszczególnych ministrów, co dotyczyło też przedsiębiorstw państwowych. A w branżach? Firmy budownictwa infrastrukturalnego domagają się „likwidacji Polski resortowej, kiedy różne instytucje centralne decydują o rozmaitych fazach projektu: brakuje komunikacji, spójności i – w konsekwencji – skuteczności” – oto wnioski biznesu w ostatniej konferencji EEC Trends. To wierny obraz rzeczywistości?
– Silosowość to nie jest zjawisko typowo polskie. Mimo coraz większego skomplikowania procesów gospodarczych w naszym kraju szczególnie pokutuje niska kultura tworzenia regulacji w układzie horyzontalnym; centrum rządu stale ma problemy z delegowaniem uprawnień koordynacyjnych do poszczególnych resortów.
Do tego wysoki udział państwa w gospodarce rodzi pokusę do tworzenia regulacji faworyzujących spółki kontrolowane przez Skarb Państwa. Przeplatanie sfery imperium (czyli regulacji) ze sferą dominium (czyli nadzoru nad majątkiem państwowym) zwiększa jeszcze stopień zagmatwania, co wykorzystywane jest przez rozmaite grupy interesów.
Negatywnym przykładem był tzw. Polski Ład. A przecież reforma podatkowa, która likwidowała degresywność klina podatkowego i dodatkowo upraszczała system, była gotowa już w 2016 r.
Przypomnijmy szczegóły.
– Wraz z niewielkim zespołem udało mi się wówczas w stosunkowo krótkim czasie (trzech miesięcy) przygotować założenia jednolitej daniny.
Najtrudniejszy był pierwszy, najdłuższy etap prac, który miał przełamać silosowość. Polegał na sformułowaniu definicji na potrzeby budowy modelu, takich jak podstawa wymiaru czy baza podatkowa, i na zrozumieniu, czym różni się ulga od wyłączenia, jaką rolę odgrywają tzw. zbiegi tytułów.
Wydawałoby się, że takich komplikacji być nie powinno, ale do nich doszło, gdyż terminologię budowano osobnymi ścieżkami w resorcie pracy i polityki społecznej oraz w Ministerstwie Finansów; zderzenie tych dwóch kultur i podejść spowodowało, że ustanowienie pryncypiów i definicji pochłonęło jednak mnóstwo czasu.
Przez ostatnie osiem lat doszło do dalszego komplikowania systemu poprzez tworzenie nowych danin, rozmnożenia baz podatkowych, np. w dziedzinie składki zdrowotnej. A przecież stale oskładkowywujemy i opodatkowujemy ten sam przychód lub dochód; upraszczanie trzeba zacząć od ujednolicenia baz, a nie od tworzenia nowych.
To co: opuścić ręce?
– Przeciwnie! Ale ta konwergencja regulacyjna w obliczu wspomnianej silosowości jest niezwykle potrzebna.
Podczas pracy w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) nauczyłem się na przykład, że polityka proinnowacyjna musi być horyzontalna, przekrojowa. I jak ważne jest, by ją precyzyjnie przekładać na poszczególne ścieżki (choćby nawet na tę Polskę resortową) i zarazem wzmacniać uprawnienia koordynacyjne. Państwowa polityka innowacji z reguły dotyczy 80 proc. resortów liniowych (m.in. Ministerstwa Infrastruktury czy Edukacji Narodowej) i horyzontalnych (np. Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej czy Finansów).
Do czego zmierzam? Myślenie kategoriami horyzontalnymi jest trudnością obiektywną, łatwiej bowiem zajmować się tylko własnym ogródkiem, ale gdy regulacje są patchworkowe, to w innych miejscach rodzą się niezamierzone efekty, które znów trzeba cerować i łatać.
Jak sobie z tym radzić?
– Poprzez spojrzenie horyzontalne i lepszą koordynację, ale również poprzez zwrócenie uwagi na wpływ unijnych regulacji na jakość tworzenia prawa krajowego.
Duże znaczenie może mieć zwiększenie aktywności na wczesnym etapie tworzenia unijnego prawa. Polska jest przeważnie reaktywna, działamy raczej ex post, a nie ex ante. Nie nauczyliśmy się, jak zwiększyć znaczenie naszego „suwerennego wkładu” na początku procesu, większą aktywność w pisaniu tzw. białych ksiąg.
Poświęcając zbyt mało uwagi na początku, więcej musimy jej poświęcić, gdy regulacja już dojrzewa. Wtedy koncentrujemy się na tupaniu, rozdzieraniu szat, sporadycznie – na wetowaniu.
Dodatkowo dochodzi do tego problem nadregulacji, który wynika z niestosowania reguły „UE+0”: chcemy być świętsi od papieża i wspólnotowe przepisy obrastają w dodatkowe kolejne przepisy, zakazy i nakazy.
To systemowy błąd wszelkich opcji politycznych u steru państwa?
– Nasza administracja ciągle się Unii uczy… Od 20 lat! Ważną rekomendacją, którą powtarzam od lat, jest to, aby struktura resortowa była lepiej dopasowana do struktury administracji Komisji Europejskiej, poczynając od ustawy o działach. Nie byłoby wówczas wątpliwości, w jakim resorcie usytuować np. politykę senioralną, a gdzie ubezpieczenia społeczne.
Dziś w dalszym ciągu mamy mocną silosowość i rozproszenie różnych reform – np. tych obiecanych w umowie koalicyjnej – pomiędzy różne resorty. Między innymi resort zdrowia realizuje obietnice wyborcze, dotyczące składki zdrowotnej, Ministerstwo Rozwoju i Technologii – tzw. wakacje od ZUS-u, inny resort – elementy dotyczące tzw. chorobowego od pierwszego dnia i te odnoszące się m.in. do renty wdowiej etc.
Są one „rozdysponowane” między ministerstwami, a przecież wszystkie dotyczą tego samego obszaru, czyli ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, które są realizowane przez jeden urząd, jeden centralny system informatyczny ZUS.
Przy wdrożeniu lepiej złożyć jedno zamówienie zmiany systemu czynione przez firmę zewnętrzną niż cztery osobne – zwłaszcza że część modyfikacji może się na siebie nałożyć, skomplikować, wydłużyć w czasie wdrożenie.
Ale przedsiębiorcy uważają (tendencje neoliberalne wiecznie żywe?), że państwo nie powinno bez ważnych powodów kontrolować działalności biznesowej ani oddziaływać na gospodarkę metodami politycznymi, powinno zaś ograniczyć interwencje, określane niegdyś mianem „ręcznego sterowania”. Jakieś radykalne recepty – w sytuacji, gdy na świecie (także wskutek kryzysów) przyzwolenie ekonomistów i społeczeństw na interwencjonizm państwa w gospodarce ewidentnie rośnie?
– Rozstrzygnijmy najpierw, czy mamy do czynienia z dogmatem liberalnym czy też paradygmatem… Dogmat jest dany raz na zawsze (to choćby prawa ekonomii pochodzące z ekonomii klasycznej), paradygmat zaś, który został opisany przez Thomasa Kuhna w 1962 r., nie jest trwały, dotyczy tylko logicznego, spójnego pojęciowo zbioru przekonań i teorii, które naturalnie zmieniają się w czasie.
I właśnie ten paradygmat się zmienił… Politycy czy ekonomiści nie ograniczają się już do dogmatycznego myślenia, tylko posiłkują się częścią teorii, ale i wynikami badań empirycznych. Zatem paradygmat ewoluuje – od liberalnego, bazującego na przekonaniu o pozytywnym działaniu niewidzialnej ręki rynku, do oczekiwania większego interwencjonizmu, który ma też dokonywać korekt mechanizmów rynkowych (typu „market failures”).
Ów współczesny, dominujący paradygmat jest rzeczywiście wszechogarniający. W Chinach od wielu lat dochodzi do ogromnego oddziaływania państwa na gospodarkę. W USA polityka związana z Inflation Reduction Act (IRA) nie jest przypadkiem, lecz ważną sekwencją w ciągu zdarzeń kształtowanych przez administrację prezydenta Bidena. I zarazem – w pewnym sensie – odpowiedzią na unijny Zielony Ład.
Rosnący interwencjonizm jest faktem. To częstokroć walka o konkurencyjność własnej gospodarki. IRA – mimo nazwy – to w istocie nie przeciwdziałanie inflacji, ale polityka przemysłowa, zawierająca m.in. ulgi podatkowe dla kupujących samochody elektryczne czy panele fotowoltaiczne. Mając duże zróżnicowanie krajowych systemów podatkowych, UE musi w związku z tym oprzeć swoją politykę na subsydiach.
Czyli dziś de facto postulat o niepanoszeniu się państwa w gospodarce to wołanie na puszczy?
– Biznes chciałby mówić: „byle by nie przeszkadzali”… Z drugiej strony: Amerykanie i Chińczycy to robią – od kryzysu finansowego w 2008 r. zwiększa się skala protekcjonizmu, pomocy publicznej dla rodzimego przemysłu. Globalnie UE, a także Polska muszą z nimi rywalizować…
W zasadzie nie ma odwrotu od, jak pan to ujął, „panoszenia się państwa” w gospodarce – co wynika także z układu geopolitycznego (konkurencji wielkich mocarstw).
IRA uderza rykoszetem w Europę i Stary Kontynent musi wymyślić odpowiedź: własną politykę przemysłową, która stworzy system subsydiów, zreformuje zasady pomocy publicznej dla przedsiębiorstw i zachęci do dalszych inwestycji – zwłaszcza w bardzo innowacyjne sektory gospodarki, w których Unia wyraźnie jest w tyle za Chinami, ale także za USA.
Liczne są postulaty pilnego odpolitycznienia spółek Skarbu Państwa, desygnowania profesjonalnych kandydatów do ich władz oraz dopuszczenia do głosu mniejszościowych akcjonariuszy. I nie chodzi tu tylko o doświadczenia ostatnich lat… To w ogóle wielki polski problem: traktowanie tych stanowisk jak polityczny łup. Prywatyzować dziś – bądźmy realistami – nikt nie będzie. Jakieś skuteczne bariery?
Ta materia nie jest taka jednoznaczna do oceny. Także w innych krajach OECD da się odróżnić przykłady (dobrego) menedżerskiego zarządzania – wedle nieco innych reguł w typowych podmiotach prywatnych i w przedsiębiorstwach państwowych.
W spółkach z udziałem państwa pojawia się bowiem dodatkowy, dość enigmatyczny i wieloznaczny element, nazywany „interesem Skarbu Państwa”; nie jest to polski wynalazek. W Kodeksie spółek handlowych mówi się o interesie akcjonariuszy, w Konstytucji – o własności prywatnej, a w zasadach ładu korporacyjnego o interesariuszach, ale nigdzie nie ma jasnego sformułowania, czym właściwie jest ów „interes Skarbu Państwa”.
Także dlatego to sformułowanie przez lata w Polsce było nadużywane; w ostatnich latach stało się parawanem dla realizacji celów partyjnych na niebywałą skalę, dlatego dobrze pasuje tu określenie „synekury i konfitury”.
Prezesi spółek czekali na telefon z dyspozycją polityczną, rozpoczynali formułowanie strategii spółek od słów „zgodnie z SOR, czyli zgodnie z Planem Morawieckiego” trzeba się wziąć za określone inwestycje, ponieważ za tą przesłoną łatwiej było realizować politykę „synekury i konfitury”.
Kiedy mówimy o kryzysie zarządczym w spółkach Skarbu Państwa, to ja go definiuję przez koncepcję Frederica Mishkina, amerykańskiego ekonomisty, który sformułował tzw. triadę Mishkina, sprowadzającą się do trzech elementów: braku przejrzystości, negatywnej selekcji czy antyselekcji kadr (tu: na poziomie „firm państwowych”) oraz selekcji inwestycji i wreszcie pokusy nadużyć. Taka samonapędzająca się spirala: im mniej przejrzyście, tym gorsza selekcja i alokacja zasobów – i tym większa pokusa nadużyć. Z tym mieliśmy do czynienia w Polsce w ostatnich latach…
W końcu jednak cyklicznie przychodzi nowa, polityczna żelazna miotła i masowo wymiata menedżerów z państwowych spółek (chyba że wcześniej stali się ofiarami walk frakcyjnych w ugrupowaniach rządzących). I za kilka lat sytuacja może się powtórzyć…
– Żelazna miotła? Tym razem nie zgodzę się z tym określeniem. Obecne zmiany potrwają wiele miesięcy, a proces nominacyjny, jeśli idzie o dobór kadr, jest zdecydowanie bardziej przejrzysty, profesjonalny, nie odbiega od standardów OECD w obszarze ładu korporacyjnego dla przedsiębiorstw państwowych.
Fakt, że do niektórych zarządów zgłasza się nawet ponad 200 kandydatów, świadczy o tym, że menedżerowie mają zaufanie, że zniknęła plaga ustawianych konkursów, do których zgłaszało się niewielu… No nie można było liczyć na bezstronność.
Coś podobnego… Upewnię się: naprawdę jest pan optymistą w tym procesie rekrutacji?
– Tak. Naturalnie ostrożnym. Obserwuję, że rekrutacja naprawdę się zmieniła; rady nadzorcze spółek są dziś weryfikowane przesłuchaniami rady ds. spółek, a następnie dokonują punktacji przy weryfikacji kandydatów i ostatecznie powołują najlepszego kandydata.
Jakieś reformy?
– Trzeba ograniczyć liczbę spółek Skarbu Państwa albo dookreślić, co to znaczy, że mają one znaczenie strategiczne. Czy np. Orlen powinien inwestować w spółki medialne (dziś Orlen Press – po przejęciu Polska Press) albo paczkomaty (dziś Orlen Paczka)?
Brakuje jasnych, czytelnych reguł, a dialog władzy z przedsiębiorcami to fikcja
Należy też jaśniej rozdzielać sferę nadzoru właścicielskiego (dominium) od regulacji (sfery imperium), aby nie pozwolić na nadmierny wpływ spółek Skarbu Państwa na regulacje, ponieważ takie działania zaburzają konkurencję.
„Biznes i przedsiębiorczość potrzebują przejrzystych i czytelnych reguł, stabilnego prawa i wydolnego, sprawnego systemu wymiaru sprawiedliwości”, a „racjonalna, niezaskakująca biznesu, respektująca zasadę vacatio legis, sprzyjająca biznesowi legislacja i polityka fiskalna to warunek niezbędny, by pobudzić aktywność inwestycyjną firm” – to też głosy z EEC Trends. Znów groch o ścianę czy wierzy pan w stopniowe zmiany po nowym, rządowym otwarciu?
– Biznes ma rację. Głównym problemem jest pozorowany dialog. Standardy są na papierze, jeśli władza ich nie respektuje. Często w imieniu Pracodawców RP zadawałem ministrom pytania w Radzie Dialogu Społecznego, nawet prosiłem o ich zapisanie, ale i tak przeważnie nie dostawałem na nie odpowiedzi. To było kuriozalne.
Dodatkowym problemem w procesie stanowienia prawa jest niska jakość Oceny Skutków Regulacji (tzw. OSR-y). Z reguły brakowało zaś oceny tzw. niezamierzonych efektów, które zawsze występują zwłaszcza przy okazji reform strukturalnych. I nie było też zazwyczaj szczegółów wpływu, jaki dany projekt czy modyfikacja będą mieć na uproszczenie systemu.
Nie przypominam sobie w ogóle zbyt wielu reform, gdzie głównym celem było właśnie uproszczenie systemu. Czytaliśmy oto o „sprawiedliwych”, „niskich” podatkach, ale nie o prostych…
Podatkowa strona Polskiego Ładu jest wprost klinicznym, ale niejedynym przypadkiem fatalnego stanowienia prawa. Może do rządowych OSR-ów, jeszcze przed ich omawianiem w RDS, powinny być załączane uwagi partnerów społecznych, a nawet tzw. społeczne OSR, aby wzmocnić narzędzia dialogu…
Grzechów było wiele. Za jeden z naczelnych uznać wypada zastąpienie wspomnianej już zasady „prawo UE + 0” dokładaniem licznych polskich przepisów, objaśnień i obostrzeń. A biznes słusznie oczekuje, by – ni mniej, ni więcej – dostosować polskie prawo do regulacji unijnych, bo wpływa to nierzadko m.in. na konkurencyjność na rynkach Wspólnoty.
Jakość prawa dotyczącego gospodarki jest kiepska. Potrzebne są konsultacje praktyków biznesu
Z jednej strony przedsiębiorcy z reguły postulują szybkie zmiany, ale z drugiej trzeba czasu na konsultacje społeczne. Chcemy półrocznego vacatio legis na ustawy podatkowe, ale zarazem i tego, by je przyspieszyć… Szybko czy wolno? Na pewno: mądrze.
Jestem zwolennikiem prekonsultacji. Widać tu dobre przykłady – np. w procesie przygotowania prawnego kształtu fundacji rodzinnych. Najpierw ustalano pryncypia i reguły z biznesem, a potem dopiero było to procedowane i szeroko konsultowane.
Podobnie powinno być chociażby z takimi strategiami, jak „Polityka energetyczna Polski do 2040 roku”. Zanim je jeszcze zaczęto procedować, należało przygotować mapy drogowe dla wielu różnych technologii OZE. Najlepiej w zespołach składających się z naukowców i praktyków biznesu – coś na wzór holenderskiego modelu „top sectors-top teams”. I dopiero po powstaniu tego dokumentu – konsultować, uchwalać i przyjmować rządową strategię.
Bardzo często bywało odwrotnie. Oto unijna dyrektywa zobowiązała Polskę do przygotowania strategii dotyczącej sztucznej inteligencji. Owszem, od trzech lat jest gotowa, tyle że mało kto o tym wie… Była bardzo szybko procedowana – i już wymaga kolejnych zmian.
Jakaś modelowa ścieżka?
– Państwo powinno myśleć o reformach systemowych w dość długim dystansie czasowym i wyjątkowo solidnie.
Przygotowanie reformy podatkowej musi trwać nie pół roku, ale znacznie dłużej. Zespół rozwiązań upraszczających system podatkowy niech będzie przejawem i narzędziem deliberowanej demokracji, krok po kroku, według procesu konsultacji rozłożonego na dwa lata.
Powinno się zaczynać od ustaleń założeń, po ich uzgodnieniu dalej dokonywać pogłębienia bez zmiany modelu czy metody. Efektem dużych reform powinny być najpierw białe księgi, a dopiero potem można przejść do określenia ostatecznych założeń prawnych, a na końcu – do pisania ustaw. To nie jest nic odkrywczego. Tak wygląda proces w wielu krajach (często stosowany jest w Unii Europejskiej).
Pewną nadzieję pokładam w Komitecie Ekonomicznym Rady Ministrów (KERM), kierowanym przez ministra finansów Andrzeja Domańskiego. Idzie o to, że dopiero po omówieniu kluczowych projektów reform (jeszcze w fazie koncepcyjnej) powstaną propozycje założeń legislacyjnych autorstwa konkretnego resortu.
Tekst pochodzi z numeru 1. Magazynu Gospodarczego Nowy Przemysł.
***
Prof. Paweł Wojciechowski. – ekonomista, menedżer, dyplomata, nauczyciel akademicki. Przewodniczący Rady Programowej Instytutu Finansów Publicznych, przewodniczący Rady Nadzorczej Poczty Polskiej. W 2015 r. powołano go na stanowisko unijnego koordynatora korytarza transportowego Ren-Alpy. W przeszłości także m.in. minister finansów (2006), wiceminister spraw zagranicznych (2009-10), stały przedstawiciel Polski przy OECD (2010–2014), wiceprezydent Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej.
Konferencja Ambasadorów RP 